美国观察｜美国“强迫劳动”执法周年数据分析及政策展望
走出去智库观察
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6月11日，纳思达（002180）和中泰化学（002092）两家A股公司发布被美国国土安全部纳入《维吾尔强迫劳动预防法》(UFLPA)实体清单的相关公告。此前已有新疆大全新能源有限公司、新疆东方希望有色金属有限公司、新疆协鑫新能源材料科技有限公司等20余家企业被列入相关实体清单。
走出去智库（CGGT）观察到，今年6月21日是美国UFLPA正式生效一周年。美国海关和边境保护局（CBP）数据显示，截止3月14日美国根据UFLPA扣留了3237批货物，总价值高达9.61亿美元，其中电子产品居第一位，纺织、服装和鞋类居第二位。目前，美国议员正在推动UFLPA相关新法案，以进一步制裁强迫劳动的行为。
美国在强迫劳动方面将有哪些新举措？今天，走出去智库(CGGT)编译美国战略与国际研究中心（CSIS）讲席教授马蒂•弗拉克斯(Marti Flacks)的文章，供关注UFLPA的读者参阅。
要 点
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
1、在UFLPA实施的第一年，美国海关和边境保护局(CBP)在边境扣留了价值超过13亿美元的产品。迄今为止，至少有679批货物被拒绝入境，近2,000批货物仍被扣留，需要经过漫长的审查过程才能确定是否放行。
2、美国海关和边境保卫局（CBP）已将其目标扩大到包括汽车零部件、金属、药品和其他产品，这些行业的扣押数量正在增加。
3、新法案对申请在美国证券交易所上市的公司提出了新的要求，将要求潜在的新发行人向美国证券交易委员会（SEC）报告与因强迫劳动而受到美国制裁，或以其他方式受益于强迫劳动的实体的任何业务关系。
正 文
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
文/马蒂·弗拉克斯(Marti Flacks)
美国战略与国际研究中心（CSIS）讲席教授
译/走出去智库（CGGT）战略研究部
今年6月21日是美国国土安全部(DHS)执行《维吾尔强迫劳动预防法》(UFLPA)一周年。
在UFLPA实施的第一年，美国海关和边境保护局(CBP)在边境扣留了价值超过13亿美元的产品。迄今为止，至少有679批货物被拒绝入境，近2,000批货物仍被扣留，需要经过漫长的审查过程才能是否放行。
尽管执法力度加大，但国会议员对过去一年美国海关及边境保卫局（CBP）执法行动的速度和范围表示失望，他们认为美国海关及边境保卫局（CBP）只查获了一小部分涉嫌强迫劳动的商品。美国众议院中国问题特别委员会以及UFLPA的众议院和参议院支持者已提出扩大UFLPA执法的建议，并提出了几项额外措施来打击强迫劳动的行为。尽管一些公司对这些新要求感到沮丧，但这个议题继续获得国会两党的广泛支持，并且目前是美国国土安全部的首要任务之一。
问题1：迄今为止，UFLPA的执行情况如何？
答：2022年6月，美国海关和边境保护局（CBP）确定了20个中国实体和四个高风险优先行业（服装、棉花、西红柿和多晶硅），计划根据UFLPA的进口管制条款进行执法。在2022年7月1日至9月30日的第一个完整执法季度中，美国海关及边境保卫局（CBP）拦截了超过1,500批货物，其中仅电子行业的货物就超过1,000批（根据公开报道，其中大部分是太阳能电池板）。值得注意的是，这些货物中只有26%来自中国，69％来自马来西亚和越南，由于美国对中国太阳能电池板征收关税，现在几乎所有运往美国的太阳能电池板都是在这两个国家生产的，其中包含来自中国的组件。
然而，在最初的执法案例激增之后，这些优先行业的扣留量下降并趋于平稳，这可能是由于美国海关和边境保护局（CBP）的文件要求越来越明确：能够清楚证明其产品并非原产于新疆的进口商在抵达时已经准备充分，并提供了适当的证据；那些无法做到这一点的人，很可能已经开始将这些产品转移到尚未采取类似禁令的市场。
然而，执法并不仅限于这些行业，美国海关和边境保卫局（CBP）已将其目标扩大到包括汽车零部件、金属、药品和其他产品，这些行业的扣押数量正在增加。截至5月29日（大约为本季度的三分之二），即使根据对优先行业的广泛定义，即电子产品（不仅仅是太阳能电池板）、服装、鞋类和纺织品（不仅仅是服装）以及农产品（不仅仅是棉花和西红柿）均被包含在内，非优先行业的扣押数量还是超过了优先行业。这一增长主要体现在对工业和制造业材料的扣押上，这些产品在第一个完整的执法季度中仅占扣押量的4%，但本季度上升到的29%。
UFLPA允许公司通过记录工人的工作条件并提供证据证明，在商品或其任何组件的生产中不存在强迫劳动。然而，美国法律和国土安全部的执法策略都明确表明，举证的门槛很高。美国国土安全部授权的任何例外都必须向国会报告，并将受到仔细审查，这为国土安全部授权此类例外造成了额外的阻力。截至2023年5月1日，美国国土安全部表示，三个农产品和药品进口商已请求例外，截至文稿发出尚未做出任何决定。
问题2：UFLPA的进口要求有何变化？
答：UFLPA的执行是美国国土安全部谨慎的平衡举措，旨在促进合法贸易，同时防止非法商品进入美国。自法案发布以来，美国国土安全部一直面临着扩大已知使用强迫劳动的中国实体名单和优先执法部门名单的压力。汽车行业，特别是电池制造，因其与某些地区的零部件生产的联系而受到审查，今年美国海关和边境保护局首次开始扣押含有“汽车和航空航天”产品的货物。
6月9日，国土安全部将另外两家公司——新疆中泰化学股份有限公司和纳思达公司（及其八家子公司）添加到其UFLPA实体名单中。新疆中泰是一家国有企业，也是中国最大的PVC塑料生产商。纳思达是全球最大的激光打印机制造公司之一，拥有美国利盟公司（Lexmark）的多数股权。
UFLPA实体名单的有限扩张远远低于有关人士的预期。2023年5月，谢菲尔德·哈勒姆大学海伦娜·肯尼迪国际司法中心（强迫劳动问题的领先研究机构）确定了至少31种被定性为源自某些地区的产品，并提供了数千家被定性为在某些地区开展业务或从该地区进行物资采购的公司信息。即使有额外的来自国会的执法资源支持UFLPA，但对于美国海关和边境保护局（CBP）来说，阻止如此多类别的商品仍将是一项不可能完成的任务。与此同时，随着非优先行业的扣留增加，美国海关和边境保护局（CBP）对其执法目标的进一步明确，将有利于美国进口商们分析确定采用哪些供应链。
然而，比增加新的高风险优先行业或公司清单更重要的是关于取消UFLPA低额豁免的提议。2016年，国会将最低门槛从200美元提高到800美元，这意味着价值800美元或以下并运送给个人消费者的货物不受UFLPA或其他关税法禁止的“进口强迫劳动制成品”的限制（它们也不受美国关税影响）。随着电子商务的兴起，这些低额货物的发货数量急剧增加，特别是在Covid-19大流行期间：2018财年，有4.105亿件货物属于低额豁免；到2022财年，这一数字将超过6.85亿件。当货物直接从原产国运送给消费者时，在亚马逊和Wayfair等美国电子商务网站上购买的货物就属于这项豁免范围。当零售商将外国制造的产品批量运送到美国并将其存储在当地仓库时（作为快速交付业务模式的一部分），他们通常会受到UFLPA的约束。外国电子商务网站通常通过将产品直接从原产国运送给消费者来避免维护美国仓库的成本。两家中国快时尚零售商Temu和Shein，现在已成为在美国下载量第一和第二的购物应用程序，因其通过低额豁免来避免美国对中国产品征收关税而引起了美国立法者的质疑。
人们担心一些公司为了规避UFLPA的强制劳工进口禁令，单次运送价值低于800美元的产品。这种担忧促使美国两党共同努力，彻底取消某些国家的低额豁免——此举将对那些直接面向消费者的在线公司产生巨大影响。虽然美国海关和边境保护局（CBP）已采取初步措施来尝试追踪低额货物进入美国的程序（此类货物目前不受正常入境报告要求的约束），但众议院和参议院均已提出两项两党法案，这些法案将限制低额豁免对中国货物的适用性或将取消适用。
问题3：美国正在考虑采取哪些额外行动来打击强迫劳动行为？
答：目前，美国两党已经提出了其他几项两党立法（以下简称“新法案”），其中大多数寻求缩小对参与强迫劳动的公司实施现有制裁时的执行差距，并更广泛地拒绝这些实体进入美国消费市场和金融市场。
1.全球马格尼茨基法案
新法案要求美国财政部考虑根据《全球马格尼茨基法案》（The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act)扩大参与强迫劳动的中国实体制裁清单。该法案将以2020年《维吾尔族人权政策法案》为基础，要求考虑七家特定的中国科技公司。如果该法案获得通过，可以显着扩大此类受制裁公司的范围。
2.联邦采购限制
新法案提议扩大与侵犯劳工权利的实体签订联邦合同的现有限制。联邦采购法禁止美国政府承包商从事强迫劳动，并要求某些承包商起草合规计划并证明已满足这些要求。
3.美国证券交易委员会（SEC）对新的和现有的申报人的披露
最后，新法案对申请在美国证券交易所上市的公司提出了新的要求，将要求潜在的新发行人向美国证券交易委员会（SEC）报告与因强迫劳动而受到美国制裁，或以其他方式受益于强迫劳动的实体的任何业务关系。这些规定可能是由于有报道称Shein正在考虑在美国进行首次公开募股（IPO）。
虽然有关全球马格尼茨基和联邦采购的条款在很大程度上是现行法律的延伸，旨在填补现有行政部门权力执行方面的空白，但美国证券交易委员会（SEC）的披露规则将大量导致公司们追踪和分析它们的供应链，以确定和强迫劳动之间的联系。
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